Yerel özerklik bağımsızlık mıdır?
‘Yerel özerklik’ kavramının kimi zaman siyasal anlamda ‘bağımsızlık’ ve ‘özerklik’ gibi kavramlarla karıştırıldığı görülmektedir.
Eski Türkçedeki muhtariyet sözcüğü muhtar sözcüğünden, otonomi sözcüğü İngilizce autonomy (Yunanca: auto-nomos) sözcüğünden türemiştir. Özerklik, muhtariyet ya da otonomi; merkezi örgüt yapısını, dolayısıyla hiyerarşiyi reddeden bireylerin bir aradalığıdır. Muhtariyet-otonomi sözcüğünün karşılığı olan özerklik kavramı, en geniş anlamıyla “bir topluluğun veya kuruluşun kendi kendini yönetme hakkı” demektir. Yerel özerklik ise genel olarak, yerel yönetimlerin kanunların çizdiği sınır çerçevesinde kendi kendilerine karar alabilmeleri ve uygulayabilmeleri, karar organlarının seçmenler tarafından seçilmesi ve ayrı bütçe, personel ve mallara sahip olması anlamına gelmektedir.
Yerel yönetimlerin hak ve yetkileri, bir federal devlet yapısı içinde federe devletlerin yani eyaletlerin sahip oldukları hak ve yetkilerden ayrılmaktadır. Federe devletler, egemenliğin belli ölçülerde kendilerine verildiği, iç işlerinde tümüyle özerk, dış ilişkilerinde ise federal devletin dış politikasına bağımlı yarı egemen kurumlardır. Oysa yerel yönetimler, devletin egemenlik hakkına ortak değillerdir. Yasama ve yargı gücüne sahip olmamaları, bunun başta gelen kanıtlarındandır. Yerel özerklik, kesinlikle yerel yönetimlerle devletin çatışması sonucunu doğuran bir süreç olarak algılanmamalıdır.
Yerel özerkliğin ülke ve millet birliğini, tekil devlet anlayışını, merkezi yönetim-yerel yönetim dengesini zedelediğine, anayasal ilkelere, kamu yararına ve kamu hizmetinin gereklerine uygun olmadığına ilişkin iddialar yerinde değildir. Devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü ilkesi ancak federal devlet modelinin yani özerkliğin benimsenmesi ile ihlal edilebilir. Federal devlette federe devletlerin her birinin yasama ve yargılama yetkileri bulunmakla birlikte yasal düzenlemelerin hiçbiri ve aynı zamanda “yerel yönetimler özerklik şartı” yerel yönetimlere bu yetkileri vermemektedir.
İdarenin bütünlüğü ile devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü birbirinden farklı kavramlardır. Merkezi yönetiminin yerel yönetimleri denetleme aracı olan ‘idari vesayet’ yetkisinin sınırlandırılması durumunda bozulabilecek olan bütünlük idarenin bütünlüğüdür. Yasama ve yargı yetkisi merkezin tekelinde kaldığı müddetçe devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü ilkesi tehdit altında kalmaz. Yerel yönetimlerin özerkliği kural, merkezi idarenin idari vesayet yetkisi ise istisnaidir.
Yerel nitelikli kamu hizmetlerinin büyük bir bölümünün yerel yönetimlere bırakılması, birçok kişi tarafından bu yönetimlerin merkezden tamamen kopuk ve kendi başlarına buyruk birer yönetim birimi olacakları kuşkusuna neden olmaktadır. Oysa Türkiye’nin üniter yapısı son derece sağlamdır ve bu durumun değişmesi için hiçbir neden bulunmamaktadır.
YEREL Özerkliğin şartları ve pratiği
Yerel yönetimlerin özerkliğinden söz edebilmek için bulunması gerekli koşulları üç başlık altında toplamak mümkündür: (1) Kesin Karar alma yetkisi, (2) Organların bağımsızlığı ve (3) Parasal olanakların bulunması. Türkiye, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nı 21 Kasım 1988 tarihinde imzalamıştır. Daha sonra da bu Şart, 3723 sayılı kanun ile yasama organı tarafından uygun bulunarak yürürlüğe girmiştir. 1982 Anayasası’nın 127. maddesinde yer alan yerel yönetimlere ilişkin ilkelerin birçoğu bu Şart’ta da bulunmaktadır.
Türkiye, Yerel Özerklik Şartı’nın bazı maddelerine çekince koymuş bazı maddelerini ise zorunlu olmamasına rağmen onaylamıştır. Türkiye Şart’a çekince koyduğu bazı madde ve paragraflarındaki yükümlülükleri zaten yerine getirmektedir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, 3 ana bölümden meydana gelmektedir. Birinci bölümde özerk yerel yönetim kurumunun dayandığı temel ilkeler yer almakta, özerk yerel yönetimin anayasal ve yasal bir temele oturtulması gereği önemle vurgulanmaktadır. Bu bölümde özerk yerel yönetim kavramının tanımı şöyle yapılmaktadır: “Özerk yerel yönetim kavramı, yerel makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkânı anlamını taşır.” (md. 3, prg. 1)
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 8. maddesi, yerel yönetimler üzerindeki idari denetimin (vesayetin) niteliği, kapsamı ve uygulanma yöntemi ile ilgilidir. Türkiye’nin üçüncü paragrafına çekince koyduğu madde şu şekildedir: “Yerel yönetimlere yönetsel denetim, ancak anayasa ve yasalarda belirtilen durumlarda ve yöntemlerle uygulanabilir. Yönetsel denetim, yasalara ve anayasa ilkelerine uygunluğun sağlanmasından başka amaç güdemez. Bununla birlikte, üst düzeyde bulunan yönetim basamakları, yerel yönetimleri, kendilerine verdikleri görevlerle ilgili olarak yerindelik denetimine tabi tutabilirler. Yönetsel denetim, bu denetimle korunması amaçlanan yararın önemiyle orantılı olmalıdır.” Özerklik şartı prensip olarak, idari vesayeti, hukuka uygunluk denetimiyle sınırlandırmıştır. Zaten ülkemizde de Yerel Özerklik Şartı’na uygun olarak, yerel yönetimler reformuyla son yıllarda Belediye Kanunu, İl Özel İdaresi Kanunu ve Büyükşehir Belediye Kanunu’nda yapılan değişikliklerle merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet yetkisi sadece hukuka uygunluk ve yargıyı harekete geçirme yetkisine indirgenmiştir. Merkezi yönetimin anılan kanunlarda yapılan son değişikliklerle yerel yönetim organlarının işlemlerini onaylama veya onaylamama, erteleme yetkisi kaldırılmıştır.
Türkiye tarafından zorunlu olarak kabul edilen Şart’ın üçüncü maddesinin ikinci paragrafında “yerel yönetimlerin karar organlarının, doğrudan, eşit ve genel oya dayanan gizli seçim sistemine göre serbestçe seçilmiş üyelerden oluşması gerektiği” ifade edilmektedir. Bilindiği üzere ülkemizde yerel yönetimlerin karar organlarının seçimi de yine seçmenler tarafından yapılmaktadır. Belediyelerin karar organları olan belediye başkanı ve belediye meclisi üyeleri seçmenler tarafından, belediye encümeni üyelerinin de bir kısmı belediye meclisi içinden ve meclis tarafından, bir kısmı ise yine seçilerek gelen belediye başkanı tarafından seçilmektedir. İl özel idarelerinde de durum buna benzerdir.
Türkiye tarafından çekince konulan Şart’ın 6. maddesi 1. paragrafına göre, “Yasa ile düzenlenmiş daha genel hükümlere halel getirmemek şartıyla yerel otoriteler, kendi iç idari örgütlenmelerini yerel ihtiyaçlarla uyumlu kılmak ve etkin idare sağlamak amacıyla kendileri kararlaştırabileceklerdir.” Yerel yönetimlerimiz, kanunların belirlediği sınırlar içinde olmak şartıyla yönetsel yapılarını oluşturmaktadırlar. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 48. maddesine göre, belediye teşkilâtı, norm kadroya uygun olarak yazı işleri, malî hizmetler, fen işleri ve zabıta birimlerinden oluşmaktadır. Beldenin nüfusu, fizikî ve coğrafî yapısı, ekonomik, sosyal ve kültürel özellikleri ile gelişme potansiyeli dikkate alınarak, norm kadro sistemine uygun olarak gerektiğinde sağlık, itfaiye, imar, insan kaynakları, hukuk işleri ve ihtiyaca göre diğer birimler oluşturulabilir. Bu birimlerin kurulması, kaldırılması veya birleştirilmesi, belediye meclisinin kararıyla olmaktadır. Kanunun bu düzenlemesine dayalı olarak artık her belediye ihtiyaçlarına ve yapısına uygun olarak farklı biçimde örgütlenmiştir.
Zorunlu olmadığı halde Türkiye tarafından onaylanan Şart’ın 7. maddesinin 2. paragrafı, seçilmiş temsilcilerin sosyal ve mali haklarıyla ilgilidir. Buna göre “yerel seçilmiş temsilcilerin görevlerini yerine getirirken yapacakları masraflar tazmin edilecek, ayrıca kaybı, ödeneği ve sosyal sigorta primleri ödenecektir.” Ülkemizde belediye başkanlarına ödenek verilmekte ve sosyal güvenlik hakkı sağlanmaktadır. Bunun yanında belediyelerde belediye meclisi üyelerine ve belediye encümeni üyelerine huzur hakkı verilmektedir.
Atılması gereken önemli adımlar olduğunu ve uygulamadan kaynaklı sıkıntılar bulunduğunu kabul etmekle birlikte (il encümeni ve belediye encümeninin oluşumu, il özel idaresinin başında valinin bulunması gibi…) Yerel Özerklik Şartı ülkemizde 20 küsur yıldır zaten uygulanmakta olup, bırakın onaylanan maddeleri -özellikle 2005 yılında yapılan kanuni düzenlemelerle birlikte- çekince koyduğumuz maddelerin dahi önemli bir kısmını ihtiyari olarak uygulamaktayız.
Yrd. Doç. Dr. Seçkin Yavuzdoğan Akdeniz Üniversitesi
