Yeni anayasa ve anayasal iktisat

Özel sektörün beklentilere bağlı olarak yatırım ve harcama eğiliminde olmaması, dolayısıyla piyasanın ücret ve fiyat esnekliğiyle, yani ‘görünmez el’le sorunlarını çözememesi üzerine piyasada başka bir ‘el’e ihtiyaç duyuldu. Bu el, ‘görünür el’ olarak ancak devletin ekonomiye müdahalesi şeklinde olabilirdi. Dolayısıyla 1929 Buhranı, Keynes’in öncülüğünde devletin ekonomiye müdahalesini savunan iktisadi akımın gelişmesine neden oldu.

Makroekonomik istikrar amacıyla kamu harcaması ağırlıklı maliye politikası uygulaması şeklinde özetlenebilecek olan Keynesyen reçete, 20-30 yıl ülkelerin ekonomi politikalarında ağırlıklı olarak yer alırken, devletin ekonomideki rolü de arttı. Bu gelişme siyasal iktidarların, kendi çıkarlarını maksimize edecek şekilde, ihtiyari ekonomik politika uygulamalarına, bu politikalar da kamu kaynaklarının etkin kullanılmamasına, bütçe açığı ve enflasyon gibi makroekonomik sorunların yaşanmasına neden oldu. Nihayet 1970’lerde, ekonomide enflasyon ve durgunluk birlikte yaşanır oldu. Stagflasyon olarak adlandırılan bu süreç Keynesyen politikalarla çözülemedi. Ekonomide yaşanan yeni çözümsüzlük durumu, yeni iktisadi akımların doğmasına neden oldu. Bu akımlardan biri de Anayasal İktisat Teorisidir.

Anayasal İktisat, kısaca şöyle tasvir edilebilir: Toplumsal barış, huzur ve uyum için kurallara ve kurumlara ihtiyaç duyulmaktadır. Sosyal düzeni oluşturan bu kural ve kurumlar da kendiliğinden değil, sözleşmeci bir perspektifle anayasal düzeyde belirlenmelidir. Zira yüksek ahlaki değerlere de sahip olsa bireyler, sosyal düzene ilişkin ‘oyunun kuralları’nın iyi konulmaması durumunda yanlış yapabilecektir. Dolayısıyla siyasal iktidarların ekonomiye müdahalesine yasal ve kurumsal sınırlamaların getirilmesi gerekir. Bu sınırlamalar ve sınırlamaların kapsam alanının anayasal kural olarak belirlenmesi, bürokrat ve politikacılar tarafından vatandaşlar üzerine yüklenilmesi muhtemel olumsuz etkileri engelleyecektir.

Anayasal İktisat mali ve parasal kurallar bütününü kapsamaktadır: Keynesyen anlayışla ekonomik istikrar için devletin vergilemeyi, borçlanmayı ve bütçeyi önemli bir araç olarak kullanması, aşırı vergilendirmeye, ağır borç yüküne ve bütçe açıklarına neden olmuştur. Makroekonomik sorunların en önemli nedeninin Keynesyen anlayışla uygulanan ihtiyari mali politikalar olduğuna ilişkin yaygınlaşan kanaat, ihtiyari mali politikalar yerine kurala dayalı mali politikaların gerekliliğini ön plana çıkarmıştır. Bu gereklilik doğrultusunda sorunların çözümü için anayasal iktisatçılar mali kuralları kapsayan mali anayasa önerisinde bulunmuşlardır. Bu anayasa modelinde devletin mali konularla ilgili yetki ve sorumluluklarının ve bunları nasıl kullanacağının belirlenmesi gerektiği savunulur. Anayasada yer alacak mali kurallar sınırlı, düzenleyici ve şeffaf bir yönetim anlayışını, denk bütçeyi, kamu harcamalarının olağan kamu gelirleri olarak nitelendirilen vergilerle finansmanını ve ihtiyari mali politikaların yasal zeminde sınırlandırılmasını kapsamaktadır.

DEVLETİN MÜDAHALESİNİ SINIRLAMAK

Anayasal İktisat’ın kapsamına giren diğer kurallar bütünü parasal kurallardır. Para arzını artırma yetkisine ilişkin sınırlamalara ve merkez bankasının bağımsızlığına ilişkin güvenceye anayasal hükümlerde yer verilmesi savunulur. Bu anlayışa göre para arzına ilişkin anayasal kuralların olmaması, para basma yetkisini elinde bulunduranların keyfi davranmalarına, bu da enflasyona neden olabilir. Ayrıca kamu harcamalarına kaynak olacak şekilde para basımına gidilmemesi için kurumsal olarak da merkez bankalarının bağımsızlığı savunulur. Bazı ülkelerde parasal ve mali disiplini dikkate alan, itibarı yüksek yönetim maharetiyle uygulanan basiretli politikalarla ekonomik sorunları çözmeleri ve muhtemel ekonomik sorunları önlemeleri dolayısıyla parasal ve mali kurallara ihtiyaç duyulmamaktadır. Yönetimi itibar sorunu yaşayan ülkelerde ise parasal ve mali kurallar benimsenmektedir. Bu kuralları benimseyen ülkelerin sayısı giderek artmaktadır.

Öte yandan bu kurallar kimi ülkelerde anayasa, kimi ülkelerde kanun, kimi ülkelerde ise uluslararası anlaşma metni olarak düzenlenmektedir. Yeni anayasa çalışmalarının gündeme geldiği Türkiye’de yeni anayasada, parasal ve mali kurallara yer verilmesi gerekir mi? Ülkedeki yakın siyasi tarih ve gelişmeler ile bu gelişmelerin de önemli etkide bulunduğu ekonomik gelişmelere bakıldığında, Türkiye’nin parasal ve mali kurallara ihtiyaç duyulan bir ülke olduğu tartışmasız ifade edilebilir. Nitekim parasal kurallara ilişkin kanun düzeyinde açıkça çeşitli düzenlemeler yapılmıştır. Belirlenen parasal kurallar ile Hazine’nin ihtiyaçları doğrultusunda para basma engellenmiştir. Merkez Bankası ise kanunen bağımsız statüdedir. Mali kurallara ilişkin olarak ise Türkiye’de 1999 sonrasında zımni bir uygulama vardır. Son küresel krizin de etkisiyle, ülke ekonomisinde muhtemel risklere çıpa olması için, mali disiplinin sağlanmasına yönelik uygulanacak politikaların kanunlar çerçevesinde düzenlenerek açık mali kural uygulamasının gerekliliği gündeme gelmiştir. Bu gereklilik çerçevesinde hazırlanan Mali Kural Kanun Tasarısı TBMM tarafından 2010’da kabul edilmiştir. Uygulamaya 2011’de başlanması hedeflenmesine karşın, mali kural uygulaması 2012’ye kalmıştır.